編者按：街區(qū)制，這個略顯陌生的名詞近來成為熱議焦點。2月21日發(fā)布的《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出“新建住宅要推廣街區(qū)制”、“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”、“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”，引發(fā)輿論普遍關(guān)注。本文探討了街區(qū)制在中國實現(xiàn)的前提以及如何通過利益引導手段、行政征收手段促進現(xiàn)有封閉小區(qū)街區(qū)化改造。

馮子軒

    法學博士，西南政法大學副教授，碩士研究生導師。

    研究領(lǐng)域：行政法學、行政訴訟法學與政府規(guī)制理論。

    近年來，伴隨著城市化進程引發(fā)的城市集聚效應(yīng)，中國的“城市病”癥狀日趨嚴重，諸如人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、能源浪費等問題，引發(fā)民意憤然。在此背景下，2016年2月21日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)出臺，旨在從政策層面破解中國“城市病”，引導城市建設(shè)發(fā)展的正確導向。《若干意見》首提“街區(qū)制”，因事關(guān)千家萬戶的切身利益，一經(jīng)出臺即引發(fā)強烈關(guān)注�！敖謪^(qū)制”是城市建設(shè)布局的新觀念，也是對世界城市規(guī)劃經(jīng)驗的總結(jié)，對于促進土地節(jié)約，改善城市道路微循環(huán)有著顯著意義。當然，作為后發(fā)國家，中國借鑒他國城市規(guī)劃先進經(jīng)驗無可厚非，但從政策文件到具體執(zhí)行還有一段長路要走，中國版“街區(qū)制”的實現(xiàn)必須廣納民意，依法推進。

    一、“立法先行、修法先行”：街區(qū)制實現(xiàn)的前提

    封閉小區(qū)、單位大院是傳統(tǒng)城市規(guī)劃理念的產(chǎn)物，合法存在多年，已成既定法律事實與利益格局。目前而言，涉及到居民住宅的立法文件包括《憲法》、《物權(quán)法》等，已構(gòu)成較為完善的法律制度體系。如，《憲法》在總綱中明確規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，憲法是國家的根本大法，明示對私有財產(chǎn)保護的基本精神；《物權(quán)法》緊跟其上，細化物的歸屬和保護權(quán)利人的具體規(guī)范，明確了業(yè)主對建筑區(qū)劃內(nèi)的共有部分享有共有權(quán)，具體內(nèi)容為：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”。一旦推進“街區(qū)制”，將對現(xiàn)有法律制度體系提出挑戰(zhàn)，如業(yè)主無法充分享有法定建筑區(qū)劃內(nèi)共有部分的共有權(quán)，小區(qū)規(guī)劃許可的審查標準也將面臨爭議等。

    基于公共利益的考量，國家可以調(diào)整已有的城市規(guī)劃管理模式，但其前提是妥善處理好政策與法律之間的關(guān)系，尤其是國家政策與法律制度之間出現(xiàn)沖突的情況下，政策的推行務(wù)必遵循“立法先行”、“修法先行”的基本原則，否則將損害法律權(quán)威性，破壞法治建設(shè)進程。中國的政體結(jié)構(gòu)決定了國家政策和法律制度在本質(zhì)上并無沖突，但法律具有一定的滯后性，政策因其靈活性可在一定程度上彌補這種缺陷。我們認為，政策與法律出現(xiàn)不一致的情形下，國家政策需經(jīng)過立法、修法程序被置換為法律規(guī)范以后方能適用，這才是依法治國的題中之義。具體而言，實現(xiàn) “街區(qū)制”，必須廣納民意，啟動相關(guān)立法與修法程序，既可仿效西方國家制定專門的街區(qū)立法，對街區(qū)的規(guī)劃與保護等內(nèi)容進行規(guī)范，也需就現(xiàn)行法律制度與“街區(qū)制”的矛盾內(nèi)容進行修改，只有在彌合政策與法律的沖突后，中國版“街區(qū)制”方能順利推行。

    二、“新住宅”：行政規(guī)劃許可手段源頭控制未來小區(qū)圍墻建設(shè)

    街區(qū)制一旦推行，將來的封閉小區(qū)建設(shè)勢必被嚴格控制�！度舾梢庖姟分赋觯骸靶陆ㄗ≌�要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，該政策必須與當前我國實施的城市建設(shè)行政規(guī)劃許可法律制度進行銜接。

    目前，城市土地利用與建設(shè)工程的規(guī)劃管理實行行政許可制度，即任何小區(qū)的建設(shè)單位必須獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后才可進行，其法定依據(jù)包括：法律（如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等）、行政法規(guī)（如《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》等）、部門規(guī)章（如《建筑工程施工許可管理辦法》等）、地方性法規(guī)（如《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等）、地方規(guī)章（如《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》等）以及規(guī)范性文件（如《建設(shè)部關(guān)于統(tǒng)一實行建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的通知》等）。一般而言，中央層面立法僅對城鄉(xiāng)規(guī)劃許可制度作概括性規(guī)定，地方立法根據(jù)實際情況對規(guī)劃許可的前置條件和審核依據(jù)進行細化規(guī)定。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各級立法均未對“圍墻”作出法律界定，也未明示圍墻能否被許可修建，應(yīng)屬立法空白地帶；在許可審核過程中，各級規(guī)劃部門在對待圍墻的態(tài)度上也存有相當大的自由裁量空間。我們認為，《若干意見》中“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，并非禁止未來一切封閉小區(qū)建設(shè)，僅是提出控制封閉住宅小區(qū)建設(shè)的基本思路，修法時要注意從規(guī)劃許可源頭控制新建小區(qū)的圍墻建設(shè)，必需對“圍墻”作出法律界定，明確小區(qū)能否建設(shè)圍墻的許可條件，并授予規(guī)劃行政部門管理亂建圍墻等違法行為的執(zhí)法權(quán)力。

    三、“舊住宅”：利益引導手段、行政征收手段促進現(xiàn)有封閉小區(qū)街區(qū)化改造

    街區(qū)制一旦推行，現(xiàn)有封閉小區(qū)的格局勢必發(fā)生重大變革�！度舾梢庖姟分赋觯骸啊�…已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用……”，該內(nèi)容因?qū)ΜF(xiàn)有封閉小區(qū)業(yè)主權(quán)利將產(chǎn)生不利影響，頗受爭議。

    《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）于2007年正式實施，明確規(guī)定建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地與其他公共場所屬于業(yè)主共有。“拆圍墻”將會侵犯現(xiàn)有封閉小區(qū)業(yè)主享有的建筑區(qū)劃內(nèi)共有部分的共有權(quán)。那么，是不是政府就不能“拆圍墻”呢？事實上，基于公共利益的考量，在充分補償當事人的基礎(chǔ)上，政府可以對私人物權(quán)進行征收，這也是公法理論上的“少數(shù)人的特別犧牲”�！段餀�(quán)法》也規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力”，這是從立法給予公權(quán)力合法介入私人物權(quán)的可能性。那么，是不是政府就可以不計后果的任性“拆圍墻”呢？答案當然是否定的，仍是由于公共利益的考量，封閉小區(qū)數(shù)量多，居民人數(shù)非常龐大，牽一發(fā)動全身，必須征求民意，形成立法，依法推進。

    我們認為，對于現(xiàn)有封閉小區(qū)的“街區(qū)化”改造有賴于政府的利益引導手段、行政征收手段共同推進。第一，委托相關(guān)部門對市政規(guī)劃與封閉小區(qū)的基本情況進行評估，并形成必拆、可拆、不拆的結(jié)論，區(qū)別對待。第二，對于可拆圍墻的小區(qū)，不采取行政征收手段，主要通過政府的利益引導行為，如提供特殊政策、高額補償、加大公共設(shè)施投入、改造周邊環(huán)境、加強治安管理等措施，促使居民自愿與政府達成協(xié)議，將社會風險降至最低。第三，對于必拆圍墻的小區(qū)，應(yīng)先采取利益引導的機制促使政府與業(yè)主達成一致；如無法達成一致，考慮采取可替代性方案，如修建下穿隧道等；如可替代性方案也無法實現(xiàn)，方可考慮行政征收手段。上述設(shè)想，有賴于符合《物權(quán)法》基本精神的行政征收程序立法、行政評估程序立法與利益引導機制立法的完善。

    綜上，作為解決“城市病”的一種政策方案，中國版“街區(qū)制”有著進步意義，而法治推進是其實現(xiàn)的唯一徑路。盡管任重道遠，我們?nèi)詷芬娖涑伞?